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英国的土地管制和耕地保护

作者:佚名   来源:经济日报农村版   时间:2006-12-14

        英国是典型的土地私有制国家,虽然从英国法学理论角度上讲,英国的所有土地都属国家所有,而实际上英国90%左右的土地为私人所有,土地所有者对土地享有永久业权。英国土地所有制的另一个特点是土地所有权包括对地下矿藏的所有权。然而英国又是世界上最早通过规划立法限制土地开发的国家。1947年英国制定的《城乡规划法》规定所有土地的发展权均归国家所有,任何人欲开发土地,均须申请并取得开发许可,以获得土地发展权,即更高强度或更高价值的使用权;土地所有者或土地开发者,必须就因获得开发许可而取得的发展价值缴纳发展价值税。此后,英国又在1951年、1953年、1954年、1959年、1963年对该法进行了多次修改和补充,并制定了大量相关法规,形成了较为完整的规划立法体系。
  《城乡规划法》的主要内容就是由地方规划当局制定弹性发展规划,任何类型的开发活动都必须得到地方规划当局同意,并成立了中央土地局。英国的土地用途管制制度的核心是土地开发许可制度。英国的土地开发许可制度规定:土地所有权人或土地开发者欲从事地中、地表、地下及地上进行建筑、土木工程、采矿或其他工程,或土地、建筑物任何使用作实质性改变的土地开发行为,均必须向地方规划机关申请开发许可;地方规划机关根据相关政策和对公共利益的影响程度而分别决定是准许开发,还是有限制条件的准许开发,或是不准许。这种先审查后开发的土地开发许可制度,是为了确保把开发建设活动对环境的影响降到最低,更加有效地利用土地资源。英国的城乡规划虽然也对不同地块进行了功能分区。但是土地所有权人或土地开发者要改变土地的用途即使与发展计划不冲突,也必须得到规划机关的开发许可。另外还规定,土地开发者接到市镇村规划机关的开发许可后,必须在5年内着手开发,以确保规划的实施。例如某土地所有者要在某规划住宅区自己所有的土地上建一住宅,也必须取得规划机关的开发许可。即英国的土地用途管制不是通过规划限制来实施的,而是通过是否授予开发者以发展权来进行管制的。
  英国是一个岛国,国土面积狭小,耕地面积所占比重在西欧各国中也是最小的。英国在城市化过程中对耕地的保护工作可分为两个阶段。
  第一阶段:在二次大战以前,对耕地基本不予保护,工业化、城市化所需要的农产品主要依赖国外。一方面,英国作为典型的殖民帝国,把殖民地作为其原料和食品基地;另一方面,凭借其工商业的强大竞争力,通过自由贸易政策来进口农产品。
  第二阶段:二次大战以后,逐步加强对耕地保护。二次大战以后,一方面,各殖民地和附属国的纷纷独立,迫使英国重视本国农业的发展;另一方面,工业的发展,城市的扩大,又使得本国耕地面积不断减少。面对这种情况,英国政府采取了一系列对策,以有效保护耕地。
  首先,以土地立法为根本手段,加强土地管理,促进耕地保护。战后以来,英国制定了一系列与土地有关的法令,除了于1947年修订了1932年颁布的《城镇和乡村规划法》,要求各郡制定出本郡土地20年的发展规划外,还制定了《新城镇法》《村庄土地法》等十多部与土地有关的法律。
  其次,进行土地调查、分类定级和科学规划工作。对城市公交、农业、林业三大用地部门进行合理安排,严格控制城市建设用地,保护耕地。
  第三,开展环保型农业,提高土地质量。英国环境部于1981年制定《野生动物、田园地域法》,并提倡“科学研究指定地区”(多为劣质地)转为草地和林地,由政府支付补助金;1986年,农渔业粮食部制定《农业法》,指定“环保农业地区”,并予以补贴。(乌裕尔)