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德国环境治理:不靠命令靠经济立法

作者:郭濂   来源:21世纪经济报道   时间:2014-08-20

    中国花木网8月20日资讯:本站工作人员从21世纪经济报道获悉 20世纪50-70年代,世界各国需要解决的首要问题是如何从第二次世界大战中恢复,在此背景下,各国相继发展了一大批重工业、重化工业项目,但却忽视了环境保护,形成了环境污染型经济结构。

    德国也不例外。20世纪70年代初,德国CO2排放量大幅增加,水生物急剧减少,发生了垃圾场土壤和地下水污染等一系列环境公共危害事件。

    德国最大的环保非政府组织“自然保护联盟”主席契普克描述,那时“莱茵河沿岸企业把工业废水直接排入河中,致使河流污染严重。有人形象地比喻,把照片底版扔到莱茵河里都能显影。”柏林技术大学环保专家曲希勒教授谈道,那时,在德国工业重地鲁尔区,人们看不到蔚蓝的天空,早晨穿的白汗衫到晚上就脏了。

    环境恶化给政府带来了压力,环境冲突演变为社会冲突。当时的西德政府为了给民众一个满意的答复,不得不采取立法、征税、生态补偿和调整能源结构等一系列的环境经济政策治理环境,并开始反思工业现代化。

    环境经济立法

    从20世纪70年代起,德国出台了一系列环境保护方面的法律法规。

    1984年,德国颁布了针对大型焚烧厂烟气排放的限制性法令,计划削减70%以上的二氧化硫排放量;1986年,德国成立环境、自然资源保护和核安全部,并于同年出台《废弃物法》;1987年德国率先实行环保标志制度,旨在对产品的全过程环境行为进行控制和管理;上世纪90年代初,德国议会将环境内容写进修改后的《基本法》,在《基本法》第20条A条款中这样写道:“国家应该本着对后代负责的精神保护自然生存基础条件”,这一条款对德国整个政治领域产生了重大影响。

    目前,德国已拥有世界上最完备、最详细的环境保护法律体系,联邦及各州的环境法律、法规有8000部,还实施了约400个欧盟的相关法规。

    在德国与环保相关的法律法规中,经济环保法构成了德国环保立法的另一重要方面,并在一定程度上促进了德国经济生态化和绿色经济的形成与发展。以下主要介绍《循环经济法》、《商品包装条例》与《可再生能源法》等三部有代表性的法规。

    为了解决经济增长与资源消耗、环境保护的问题,德国于1994年颁布了《循环经济法》,自1996年10月开始施行。该法规定了避免废弃物产生、物品循环利用和最终无害化处置的三项原则:首先,在生产阶段要避免废弃物的产生;其次,无法避免的废物和经过消费者使用的包装废物、旧货等要回收和循环利用;第三,对不能再利用的最终废物应进行无害化处置,使整个生产和消费系统成为一个循环经济体系。

    1991年6月,德国实施的《商品包装条例》首次以法律形式确定了产品责任原则和商品包装回收原则,即商品生产者有义务回收和利用使用过的产品,包装生产商有义务回收使用过的包装材料。该法直接促使德国95家生产、销售商于1990年组成DSD组织,从而形成了德国垃圾处理的“二元体系”。

    退出核能和开发可再生能源是1998年后红绿联合政府最重要的生态经济发展政策之一。德国联邦议院于2000年2月通过的《可再生能源法》于当年4月1日实施,以促进太阳能、风能、水能、生物能和地热能的进一步开发。

    该法律的目标是到2010年将可再生能源的份额至少提高到12.5%,到2020年至少提高到20%。在该法的框架下,2003年联邦政府制定了住房改造计划,采用节能技术改造建筑,2004年推出了新车油耗标准,在可持续发展的原则下使能源不断生态化,减少能源消费的同时开发可再生能源。

    可以看出,德国的环境经济立法有以下三个特点:首先是立法时间早,与其他发达国家相比,德国的环境经济立法普遍提前三至五年,而与发展中国家相比,则普遍提前十年以上;第二是意识先进,德国不仅较早地将环境内容写入《基本法》,也较早意识到了用经济杠杆调节发展与环保的关系,而且也较早地提出了一些新的概念、体系并以法律的形式加以鼓励或调节,如循环经济、可再生能源等;第三是范围广阔、规定细致,这样不仅可以做到有法可依、有法必依,也将钻法律漏洞的可能性降到最低。

    生态环保税收

    征收生态环保税是促进环保、保护生态的法律杠杆,在一定程度上可以使经济界开拓节能潜力,开发和利用可再生能源,研制节能产品和节能生产工艺,提高公民对低耗能节能型产品的使用意识。

    随着1999年4月《生态税改革实施法》的生效,德国在生态税改革方面迈出了第一步,改革主要涉及石油、汽油、取暖油、天然气和电力等能源。2003年,德国又颁布了《进一步发展生态税改革方案》,将税收从按劳动力因素负担转为按环境消费因素负担。

    除了专门的生态税,德国还在其他法律法规中制定了多项税种作为其环境经济政策的一部分,其中的典型代表是机动车辆税与包装税。

    德国的机动车辆税是真正意义上的税,该税向机动车使用者征收。对于交通法上许可的总重量在3.5吨以下的载重汽车、公共汽车以及机动车辆,每200公斤(或以下)每年须缴纳数额不等的税款。

    包装税根据上文提到的《商品包装条例》征收,目的在于避免或减少包装对环境产生的负面作用。首先要避免包装垃圾,其次要将包装的重复利用、原料利用以及其他形式的利用置于包装垃圾清除的优先地位。

    生态补偿:易北河的治理

    易北河上游在捷克,中下游在德国,1980年以前从未开展过流域整治,水质日益下降。1990年以后,德国和捷克达成共同整治易北河的双边协议,目的是长期改良农用水灌溉质量,保持两河流域生物多样性,减少流域两岸污染物的排放。

    易北河流域整治的经费来源于四个方面:一是排污费。居民和企业的排污费统一交给污水处理厂,污水厂按一定比例保留部分资金后上交国家环保部门;二是财政贷款;三是研究津贴;四是下游对上游的经济补偿。

    2000年,德国环保部拿出900万马克给捷克,用于建设捷克与德国交界的城市污水处理厂,整个项目的完成约需要2000万马克。现在,易北河水质已大为改善。此后,德国又开始在三文鱼绝迹多年的易北河中投放鱼苗,并取得了可喜成绩。

    这个例子不仅说明生态补偿机制的建立必要且可行,生态补偿机制不仅可以在省内、国内建立,也可以跨国建立。

    德国生态补偿机制的最大特点是资金到位,核算公平。

    资金支出主要是横向转移支付。所谓“横向转移”,就是由富裕地区向贫困地区转移支付,就是通过转移支付改变地区间的既得利益格局,实现地区间公共服务水平均衡。德国转移支付的另一个重要特点是州际间横向转移支付,横向转移支付基金由两项资金组成:扣除划归各州的销售税的25%后,余下的75%按各州居民人数直接分配给各州;财政较富裕的州按照统一标准拨给不富裕的州。

    能源利用生态化

    能源利用生态化主要涉及能源利用方式的转变,即从能源的来源上看,逐步摆脱对一次能源的依赖,转为发展二次能源和可再生能源;从能源的利用方式上看,逐步提高单位能源的利用效率。自上世纪80年代至今,德国的环境经济政策在能源利用生态化方面取得了显著的成果。

    德国能源需求量大但能源资源紧缺,其褐煤、石煤储量丰富,石油、天然气相对匮乏。这就造成了德国能源结构中对褐煤的强烈依赖,据统计,1996年德国的能源消费结构中褐煤占11.5%。

    随着德国环境经济政策开始注重生态,德国工业界承诺降低二氧化碳排放量,褐煤开采和消耗呈下降趋势,1999年能源消耗中褐煤下降了2.9%,石煤下降了6.5%。若从一次能源的整体消耗看,截至2010年,德国一次能源的消耗量为14044×1015焦耳,是1990年的94.2%。

    在降低一次能源消耗量的同时,德国大力发展清洁能源和可再生能源。近年来,德国可再生能源占能源总产出比重从1990年的1.5%提升到2011年的11.3%,并于2007年超过OECD国家的平均水平。