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奥地利国有林:积极进行管理体制改革

作者:叶兵    来源:中国绿色时报   时间:2006-05-18

        奥地利森林总面积为388万公顷,森林覆盖率47%,70%的森林为针叶林,且大部分林龄结构偏高。近年来,阔叶林和混交林比重不断增加。奥地利的森林资源以私有林为主,国有林只占16%。奥地利的国有林多分布在远山、高山、江河源头,其中很多是非常重要的原生林和天然林。国有林在涵养水源、保持水土方面发挥着重要的作用,同时也是野生动物的栖息地和野生植物资源的宝库。 
        20世纪90年代,奥地利林业和其他国家的林业一样,经历了全球木材市场价格的持续下降,国有林的私有化,木浆和造纸厂的不断增加,森林的社会、文化与环境价值的提高,以及林业新技术的应用不断扩大等各种变化的影响。奥地利联邦政府决定,不再对国有林进行投资和补贴,但仍把国有林纳入国家财政收入来源。 
        奥地利国有林的木材收入曾占国有林总收入的80%强,但上个世纪90年代中期以后,由于世界木材市场价格的波动及中东欧国家竞争日趋激烈的不断冲击,国有林负债累累,迫切需要进行改革。 
        实行管理与经营分开 
        在长期的林业建设实践中,随着人们对充分发挥森林多功能、多效益重要性的认识的不断提高,尤其是对环境与发展问题的日益关注,奥地利国有林的经营指导思想发生了深刻变化,经营目标已不再是单一掠夺式的经济利益追求,而转向注重发挥森林的多功能、多效益,实现永续利用和经济与生态的可持续发展。 
        奥地利联邦农林业、环境与废弃物部是国家最高的林业管理机构,下设林务局,领导着9个州的林业行政工作和全国林业科研、教育工作。9个州林务局领导着100个地区林业管理局。 
        1925年,奥地利颁布《奥地利国有林法》,成立了国有林局,直属奥地利联邦农林业、环境与废弃物部,负责经营国有林,明确了国有林经营与行政管理完全分开。各林业管理机构实行一名领导全权负责制,权力高度集中。 
        1997年后,国有林管理机构实现了改革转制,成立了奥地利联邦林业股份公司。奥地利联邦拥有该公司100%的股份和全国96.5%的国有林资产(其余3.5%主要是房地产归公司所有)。联邦林业股份公司拥有国有林的经营权和使用权,负责国有林的造林、抚育、采伐、林道建设等全部业务。该公司没有国家投资,自负盈亏,每年给联邦政府上交50%的税前收入,并保证公司具有国有林资产保值义务和保值经营义务。 
        国有林转制后形成了以市场和消费者为导向的管理机制。国有林的管理主体仍然是联邦农林业、环境与废弃物部和国有林局,但是经营主体则转变成了联邦林业股份公司,即各股东成为国有林经营的主体。这种转制的基础是分权制,强调了管理体系中的各利益体的决策权和责任,而管理部门则重点参与管理体制中的重要战略决策及提供各种业务服务。 
        经营主体的转变,使经营者拥有了更多的决策权,更紧密地与市场结合,减少政治影响及国家财政预算的约束,加强了国际与战略性伙伴的结盟及中长期目标的制定与实施。 
        实行分类经营 
        奥地利的森林分类经营思想,经过了“森林就是经济”到“林业可持续发展”的探索历程,实现了森林的生态、社会、经济效益三者之间相辅相成、相互促进、密不可分。1976年奥地利议院通过了新的《森林法》,把发挥森林的多种功能和永续利用作为立法的主要目标,同时确定了4种森林类型:经济林——主要生产木材;自然环境保护林——保护自然环境,保持地力,防治雪崩及泥石流等;社会公益林——主要为改善环境,调节气候,涵养水源,净化空气和水质,减少噪音等;游憩林——提供休憩和旅游场所。 
        转制后的联邦林业股份公司,业务活动形成了从单独木材生产向木材服务的转变。到2004年,该公司已形成了由林业产出(木材、狩猎和渔业占总产出的81.8%)、地产(租赁、旅游、水资源及能源等占14.3%)和第三产业(服务咨询、国际业务占3.9%)组成的三大支柱产业。2004年税前收入达2290万欧元。 
        精简机构与激励机制 
        改革后,国有林企业已从上个世纪60年代的100个逐渐调减到80年代的50个、1997年的25个和现在的12个;林场由1997年以前的250个缩减为现在的121个。林业职工从1998年的2000人缩减到2004年的1150人。 
        人员精简主要采取3种方式:自然减员(退休)、由公司提供资金买断工龄(男55岁、女50岁)和提前退休(向提前退休者支付80%工资,其中25%由国家支付,其余55%由公司支付)。联邦政府也配套有较完善的失业人员补偿政策、补偿制度与资金保障,保证了转制的顺利进行。 
        联邦林业股份公司成立后,改革了人力资源管理办法,简化了一些繁琐的规定,根据资历及贡献大小调整了员工的工资待遇,增加了奖励和补助机制。这些新的管理办法既简洁又更具灵活性,同时也考虑到集体与个体的特点。公司还针对性地开展了人员培训、教育及评估等工作。